縣域，我國城鎮(zhèn)化新焦點(diǎn)

讀者在江蘇省泗洪縣城區(qū)新華書店閱讀 許昌亮 攝

半月談?dòng)浾?徐 寧 馬希平 黃慶剛 劉芳洲

我國城鎮(zhèn)化一開始更多是土地城鎮(zhèn)化，弊端逐漸顯現(xiàn)后，開始推進(jìn)“人的城鎮(zhèn)化”。當(dāng)下，我國城鎮(zhèn)化的核心，仍然是“人的城鎮(zhèn)化”，但發(fā)力點(diǎn)更加聚焦，這個(gè)焦點(diǎn)從空間上看是縣域，從政策取向上看是城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

2022年5月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（下稱《意見》），提出以縣域?yàn)榛締卧七M(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，發(fā)揮縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村作用，增強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村的輻射帶動(dòng)能力，促進(jìn)縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，強(qiáng)化縣城與鄰近城市發(fā)展的銜接配合。

黨的二十大報(bào)告提出：“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)?！痹谌ツ甑渍匍_的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。2023年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。”

縣域這個(gè)關(guān)鍵詞，頻頻與城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合聯(lián)系在一起，并不讓人意外。目前，我國有5億左右人口居住在縣域內(nèi)的鄉(xiāng)村地區(qū)，還有大約2.5億人居住在縣城或縣級(jí)市城區(qū)。如何讓這7億多人口更多分享城鎮(zhèn)化的紅利？縣域城鎮(zhèn)化是更切近而現(xiàn)實(shí)的選擇。

做強(qiáng)縣域發(fā)展的輻射中心

縣域城鎮(zhèn)化，核心是縣城。縣城是縣域的經(jīng)濟(jì)文化中心、公共服務(wù)中心和人口集聚中心。近年來，中央文件多次強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

廣西羅城仫佬族自治縣縣委副書記、縣長吳國軍說，縣城是縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化的重要載體，發(fā)揮著帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、商貿(mào)、消費(fèi)、服務(wù)的作用。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，對(duì)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，意義重大而深遠(yuǎn)。

湖南省政協(xié)副主席賴明勇認(rèn)為，縣城及縣級(jí)市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%，縣及縣級(jí)市數(shù)量占縣級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量的約65%，是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分。強(qiáng)化縣城與鄰近城市的銜接配合，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要支撐。

我國的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，不可能都住進(jìn)大城市。全國人大代表、甘肅省隴南市徽縣隴上莊園生態(tài)農(nóng)業(yè)有限公司總經(jīng)理梁倩娟認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化道路上，農(nóng)村人對(duì)城市生活既期待又迷茫，還伴隨著故土難離的鄉(xiāng)愁與不舍。因此，縣城可以作為大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合適載體。

當(dāng)前，不少農(nóng)民到縣城買房，向縣城集聚；一些在大城市工作的農(nóng)民工選擇回流到家鄉(xiāng)的縣城。他們熟悉本地環(huán)境，地緣接近、人緣相親，能較快融入城市生活。農(nóng)民就近進(jìn)城也“可進(jìn)可退”：“進(jìn)”可從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，“退”可回歸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，甚至兩者兼顧。

從城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合的角度來看，縣城一端連接農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，一端連接消費(fèi)市場(chǎng)，既適宜發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，實(shí)現(xiàn)一、二產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；又能為住宿、餐飲服務(wù)等產(chǎn)業(yè)提供消費(fèi)群體，輻射帶動(dòng)休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游服務(wù)業(yè)發(fā)展。

如此一來，縣城就成為農(nóng)村勞動(dòng)力、資金、技術(shù)等要素集聚轉(zhuǎn)移的“中轉(zhuǎn)站”，而鄉(xiāng)村則為縣城本地產(chǎn)業(yè)提供了服務(wù)對(duì)象和廣闊市場(chǎng)?？h城發(fā)展與鄉(xiāng)村振興不僅不矛盾，反而相互促進(jìn)，有利于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，使大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局更加完善。

暢通縣域城鄉(xiāng)要素流動(dòng)

挖掘縣城潛力，尤為重要的一點(diǎn)，就是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)。

“城鄉(xiāng)差異會(huì)存在，但不能以城鄉(xiāng)身份作為配置各類要素的標(biāo)準(zhǔn)?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)鄉(xiāng)村振興研究基地研究員于文豪說，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城市是未來的基本趨勢(shì)，在共同富裕目標(biāo)下，以城鄉(xiāng)戶籍為標(biāo)準(zhǔn)分類管理居民、分別建設(shè)和管理城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、分別安排義務(wù)教育等公共服務(wù)，已不再適應(yīng)時(shí)代需求。

今年中央一號(hào)文件指出，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)。《意見》則更為明確地指出，全面落實(shí)取消縣城落戶限制政策，確保穩(wěn)定就業(yè)生活的外來人口與本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶一視同仁。確保新落戶人口與縣城居民享有同等公共服務(wù)，保障農(nóng)民工等非戶籍常住人口均等享有教育、醫(yī)療、住房保障等基本公共服務(wù)。

吳國軍說，在縣域內(nèi)率先破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，要充分考慮縣城發(fā)展的基礎(chǔ)和潛力，挖掘比較優(yōu)勢(shì)和特色，科學(xué)確定縣城功能定位、發(fā)展目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑。要鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口積極參與社區(qū)公共事務(wù)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其隨遷家屬的人文關(guān)懷，豐富精神文化生活，增強(qiáng)他們的責(zé)任感、認(rèn)同感和歸屬感。

“勞動(dòng)力要素的自由流動(dòng)，往往受土地、資金等要素的制約。”賴明勇認(rèn)為，可支持在縣域內(nèi)探索“臺(tái)賬式登記+政府兜底回購+交易流轉(zhuǎn)”模式，實(shí)現(xiàn)宅基地自愿有償退出。

湖北省宣恩縣城興隆老街人潮涌動(dòng) 陳緒開 攝

推動(dòng)“人地錢”協(xié)同改革

縣城處于城鎮(zhèn)體系的底部，統(tǒng)籌資源能力有限，強(qiáng)化人才、資金、土地等政策的支持力度，方能有效解決“人來了怎么辦”“錢從哪來”“地怎么用”等問題。

以義務(wù)教育為例，我國當(dāng)前城市教育規(guī)劃主要按戶籍人口配置，外來人口流入較多的城市，教育承載力明顯不足。此外，就業(yè)、社保、醫(yī)療、住房等方面也面臨類似問題。目前，縣域內(nèi)基本公共服務(wù)供給仍然按照戶籍人口數(shù)量提供，這需要盡快改變。

今年中央一號(hào)文件提出，建立健全基本公共服務(wù)同常住人口掛鉤、由常住地供給機(jī)制?！兑庖姟穭t在保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化方面，提出了健全省以下的“人錢掛鉤”“人地掛鉤”等政策。

“基本公共服務(wù)同常住人口掛鉤、由常住地供給的機(jī)制，可以使新進(jìn)城人口在社會(huì)保障方面與原住市民漸進(jìn)平等。”于文豪說，縣域內(nèi)常住人口規(guī)模是不斷變化的，今后要在完善公共資源配置的基礎(chǔ)上，在配比平衡、制度保障方面做好準(zhǔn)備，以“常住”為權(quán)利保障的標(biāo)準(zhǔn)，動(dòng)態(tài)調(diào)整。

“要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政性建設(shè)資金同流動(dòng)人口市民化、非戶籍人口公共服務(wù)供給掛鉤，增加外來人口較多地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，提高其基本公共服務(wù)保障能力。”賴明勇說，首先要在縣域內(nèi)逐步淡化戶口的“附加值”，擴(kuò)大居住證的“含金量”。

此外，在規(guī)劃、用地、投入和教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)供給的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面，應(yīng)按照常住人口規(guī)模予以政策保障和資源配置。優(yōu)先解決進(jìn)城務(wù)工人員子女就學(xué)、跨省異地就醫(yī)直接結(jié)算、城市流動(dòng)人口住房租賃與保障等急難愁盼事項(xiàng)。

提升生活品質(zhì)，補(bǔ)齊服務(wù)短板

當(dāng)前，年輕人樂于前往大城市，很大程度上是因?yàn)榭h城產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、人居環(huán)境等相對(duì)落后，教育和醫(yī)療資源稀缺，文化氛圍和娛樂生活單調(diào)一些。如果縣域內(nèi)生活品質(zhì)有保障，人才就可能不會(huì)往省會(huì)城市或周邊大城市流動(dòng)。

“推動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，有利于健全縣域發(fā)展機(jī)制，加快提升城市產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和人口吸引力?！眳菄娬f，唯有讓縣域內(nèi)的百姓充分享受城鎮(zhèn)化的優(yōu)厚紅利，方能留住人才。

實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要從補(bǔ)短板和強(qiáng)服務(wù)上入手。如打通縣城外連通道，加快建設(shè)購物中心、娛樂設(shè)施、鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn)，提升數(shù)字基建水平，完善網(wǎng)購、外賣等平臺(tái)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等。

今年中央一號(hào)文件提出，統(tǒng)籌縣域城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)，推動(dòng)縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，加強(qiáng)中心鎮(zhèn)市政、服務(wù)設(shè)施建設(shè)。推動(dòng)縣域供電、供氣、電信、郵政等普遍服務(wù)類設(shè)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)和管護(hù)，有條件的地區(qū)推動(dòng)市政管網(wǎng)、鄉(xiāng)村微管網(wǎng)等往戶延伸。

《意見》也要求因地制宜補(bǔ)齊縣城短板弱項(xiàng)，促進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級(jí)、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級(jí)擴(kuò)能，增強(qiáng)縣城綜合承載能力，提升縣城發(fā)展質(zhì)量。

縣域面積一般較大，撒胡椒面式的公共服務(wù)建設(shè)不僅需要龐大資金，也容易造成資源浪費(fèi)。統(tǒng)一規(guī)劃、科學(xué)布局縣域公共服務(wù)節(jié)點(diǎn)，則能夠既滿足縣域內(nèi)人口對(duì)就業(yè)、居住、教育、醫(yī)療等各類服務(wù)的需求，又能降低服務(wù)成本、提高效率。

中央一號(hào)文件提出：“發(fā)展城鄉(xiāng)學(xué)校共同體、緊密型醫(yī)療衛(wèi)生共同體、養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體。”《意見》也要求，在醫(yī)療領(lǐng)域，鼓勵(lì)縣級(jí)醫(yī)院與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建立緊密型縣域醫(yī)療衛(wèi)生共同體，提升非縣級(jí)政府駐地特大鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療服務(wù)能力；在教育領(lǐng)域，發(fā)展城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體，推進(jìn)縣域內(nèi)校長教師交流輪崗等。（參與采寫：趙婭維）