黃河“四亂”，公益訴訟能治嗎？

半月談記者 張亮

黃河流域“亂占、亂采、亂堆、亂建”是影響黃河行洪安全和生態(tài)環(huán)境的突出問題。面對一些棘手的、受歷史原因長期無法解決的“四亂”問題，水利、環(huán)境等行業(yè)主管部門存在一定程度的履職懈怠現(xiàn)象。為此，在我國唯一一個全境都屬于黃河流域的省份寧夏，檢察機關(guān)通過向行政部門揮起公益訴訟的戒尺，督促行政機關(guān)依法履職。效果如何?應(yīng)該說發(fā)揮了一定作用，但同時也面臨不少困難。

“四亂”曾經(jīng)有多亂?

有人在河中心淤灘上世居

黃河流經(jīng)寧夏397公里，引黃灌溉滋養(yǎng)了有名的“塞上江南”，因此素有“天下黃河富寧夏”之說。然而，多年來圍墾河灘地，占用河灘地建農(nóng)家樂、養(yǎng)殖場的現(xiàn)象在黃河寧夏段不同程度存在。

半月談記者在寧夏沿黃多縣區(qū)走訪發(fā)現(xiàn)，一些地方在發(fā)展沿黃經(jīng)濟、規(guī)劃濱河旅游過程中沒有考慮到黃河行洪安全，農(nóng)家樂、養(yǎng)殖場、加工作坊扎堆建在黃河河灘內(nèi)。在永寧縣望洪鎮(zhèn)的一段黃河河灘范圍內(nèi)，就建有4處農(nóng)家樂性質(zhì)的旅游觀光項目。

除了岸邊河灘內(nèi)的建筑，甚至還有人常年生活在河道內(nèi)的淤積灘涂上。

在中衛(wèi)市沙坡頭區(qū)宣和鎮(zhèn)福堂村，一片名為“一心灘”的灘涂被黃河水包裹在河道中間。直到2019年6月前，當?shù)剡€有28戶村民常年生活在黃河河道內(nèi)的“一心灘”上，耕種著1000多畝河灘地。2012年和2018年，黃河兩次發(fā)洪水將“一心灘”淹沒，村民雖然提前撤離，但所種耕地當年絕產(chǎn)。

另外，寧夏境內(nèi)的支流、排水干溝最終都匯入黃河，這些分布廣泛的支流干溝也一度存在亂堆亂倒垃圾現(xiàn)象，影響黃河水質(zhì)。寧蒙邊界的都思兔河流經(jīng)平羅工業(yè)園區(qū)后匯入黃河，園區(qū)內(nèi)兩家化工企業(yè)曾長期占用河道堆放工業(yè)原料和工業(yè)廢渣，不僅影響河道行洪，還對38畝河床和濕地造成了污染。

有司履職不給力，檢察官揮“戒尺”

半月談記者采訪發(fā)現(xiàn)，水利、環(huán)保等部門對上述黃河流域“四亂”問題并非不知情。但由于一些歷史遺留問題時間久遠、情況復(fù)雜，行政部門存在不愿管、繞著走的懈怠思想。寧夏檢察機關(guān)以公益訴訟為手段，針對“四亂”問題立案236件，多數(shù)通過訴前程序就給予了行政機關(guān)極大履職壓力，只有1件將不履職的行政機關(guān)告上法庭。

在黃河邊的一處濕地旁，半月談記者看到一家投資不菲的大型農(nóng)家樂已經(jīng)關(guān)門歇業(yè)，但尚未拆除。據(jù)農(nóng)家樂的投資人說，當初是政府招商引資來的，現(xiàn)在又說不合法要拆，損失慘重，目前正在談補償?shù)氖虑椤?/p>

“以前政府鼓勵私人老板來建農(nóng)家樂，有的還是發(fā)改委立項。現(xiàn)在因為沒有水利部門的許可要求人家拆除，一些老板都投資了好幾千萬，這其中的難度可想而知?！币晃坏胤礁刹空f。

在黃河流經(jīng)的寧夏平羅縣，縣人民檢察院在清“四亂”專項行動中，針對一些清理進展不順的項目，向水務(wù)、環(huán)境、自然資源等部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)送公益訴訟訴前檢察建議書12份，督促行政機關(guān)履行職責。

“感覺就像我們在前面拉車，稍微懈怠點后面就有個鞭子抽過來。為了避免被告上法庭，再難的工作也得干。”平羅縣水務(wù)局副局長黃霄說，他們給一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)下發(fā)整改通知書，拖拖拉拉、愛答不理的情況都會有，檢察院的訴前檢察建議一送去，立刻就重視起來。

公益訴訟案件線索壁壘待破除

一些受訪基層檢察官坦言，得益于上級部門統(tǒng)一部署，黃河清“四亂”專項行動中，行政機關(guān)的配合度尚可。但隨著專項行動結(jié)束，行政機關(guān)在共享案件線索的主動性上有弱化趨勢。

“有的行政機關(guān)一開始以為檢察院是幫著他們起訴亂建亂占行為人的，后來明白過來自己工作干不好也會被檢察院起訴。從他們的角度考慮，肯定不愿意自找麻煩。今年我們還想繼續(xù)合作，明顯感覺到行政機關(guān)積極性不高。”一位負責公益訴訟的檢察官說。

受訪的檢察官建議，可推行檢察機關(guān)和行政機關(guān)相互掛職制度，建立案件線索的無縫對接、共享機制。

另外，半月談記者發(fā)現(xiàn)，各地對耕種黃河河灘地的行為定性不一致。有的地方認定耕種河灘地屬于“亂占”行為，禁止農(nóng)民耕種。有的地方則允許農(nóng)民在河灘地上種植不妨礙行洪的矮稈作物。個別沿黃縣區(qū)已開墾河灘地面積達10萬余畝，農(nóng)藥化肥的使用對黃河水質(zhì)勢必造成一定污染。

多位基層水務(wù)干部認為，黃河河灘耕地應(yīng)統(tǒng)一明確退耕還濕。由于此前各地鼓勵農(nóng)民自主開墾河灘地，一些河灘地已經(jīng)成為農(nóng)民的主要收入來源，為了黃河行洪安全和水污染治理，沿黃地方政府可以考慮設(shè)立河灘地收儲基金，從農(nóng)民手中有償收回河灘地，統(tǒng)一安排退耕、恢復(fù)為濕地。