實現(xiàn)基層治理水平明顯提高 讓基層公權(quán)力“就范”

郁建興

基層干部在給村民普及農(nóng)村村務(wù)監(jiān)督知識

基層公權(quán)力既是政府權(quán)力的“末梢”，也是國家與社會關(guān)系的“鉸鏈”，更是基層治理現(xiàn)代化的一顆關(guān)鍵棋子。黨的十九屆五中全會提出，“十四五”時期要實現(xiàn)基層治理水平明顯提高。實現(xiàn)基層公權(quán)力規(guī)范運行，減少基層治理的制度成本，應(yīng)當(dāng)成為破題重要一著。

基層公權(quán)力運行，為啥非“規(guī)范”不行?

基層公權(quán)力運行，為什么要加上“規(guī)范”這個限定詞，在基層治理中講“規(guī)范”，意義在哪里?

基層干部，差不多人人都關(guān)心“為基層減負(fù)”怎么落實，不少干部更懷著在基層干一番探索創(chuàng)新事業(yè)的抱負(fù)。這兩大基層干部的心事，都和基層公權(quán)力規(guī)范運行有關(guān)。

減負(fù)為啥難落實?大家常抱怨的是上級對基層隨意性的督查問責(zé)過多過重，令基層工作無法形成合理預(yù)期，臨時性“接鍋”更耗去大量心力?；鶎觿?chuàng)新為啥沒動力?上級下派政策動輒“橫向到邊，縱向到底”，基層完成“指定動作”尚有難度，談何準(zhǔn)備“自選動作”?這兩方面問題，其實都出自基層公權(quán)力運行不規(guī)范，沒有邊界約束，對基層干預(yù)過度。

另一方面，基層小微權(quán)力腐敗近年來也屢見不鮮。有些基層干部憑著自己的“人脈”“能力”爭取到了十里八村的“話事權(quán)”，與之相配的監(jiān)督體系卻沒有影子，權(quán)力怎么運作更是干部一個人說了算，如此腐敗焉能不興?所以說，基層反腐敗，也得從規(guī)范基層公權(quán)力運行入手。

其實，規(guī)范基層公權(quán)力運行，和百姓日常關(guān)系更密切的還有一樣，就是日常辦事的流程與標(biāo)準(zhǔn)問題。基層權(quán)力運行不規(guī)范，直接導(dǎo)致基層辦事流程不清、專業(yè)化不夠，基層干部更多憑借個人經(jīng)驗開展工作，不辦事、少辦事、辦錯事的現(xiàn)象時有發(fā)生，鄉(xiāng)親們往往要跑遠路找上級解決問題。如果基層辦事流程清楚明白，群眾是不是能少遭些罪?

要找“規(guī)范”好經(jīng)驗，目光可以向哪兒看?

近年來，許多地方都在探索基層公權(quán)力規(guī)范運行的制度化方案，有些經(jīng)驗已經(jīng)取得了令人眼前一亮的實效。這其中，尤其值得一提的要算“基層公權(quán)力清單”。

這個名詞，并不是學(xué)者在書齋里閉門造車想出來的，它源于浙江省寧?？h的嘗試。2014年，針對村級小微權(quán)力運行存在的問題，寧?？h以縣委正式文件的形式推出了“小微權(quán)力清單36條”，明確列舉農(nóng)村治理中的各類權(quán)力施行事項，其中包括集體管理事項19條，涉及村集體權(quán)力;便民服務(wù)事項17條，涉及上級權(quán)力在基層的延伸。除了清單，寧?？h還為基層事務(wù)處理制定了流程標(biāo)準(zhǔn)，可以說既是辦事“路線圖”，也是監(jiān)管“明細表”。2018年，這一讓群眾深感滿意的“寧海經(jīng)驗”寫入了當(dāng)年中央一號文件。

在“寧海經(jīng)驗”基礎(chǔ)上，寧波市鄞州區(qū)自2018年起創(chuàng)設(shè)“三清單一流程”(權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單、權(quán)力運行流程圖)制度，將小微權(quán)力清單由農(nóng)村擴展到城鄉(xiāng)社區(qū)、經(jīng)濟股份合作社等其他基層群眾自治、經(jīng)濟組織，稱得上基層公權(quán)力清單制度“升級版”。這一制度創(chuàng)新很快成為各地借鑒的熱點。

寧海做對了什么?一言以蔽之，讓基層公權(quán)力運行既暢暢快快，又明明白白。該用的權(quán)，干部可以用足，百姓收獲的，可不止幾分滿足。

規(guī)范運行怎樣走得更穩(wěn)更遠?

有人會說，寧海經(jīng)驗是不是過于地方化，別處想學(xué)，會不會水土不服?實際上，只要理解了寧海經(jīng)驗深層的邏輯是什么，就有可能讓基層公權(quán)力的規(guī)范運行在塞北江南一樣走得穩(wěn)而且遠，智慧而且透明。

歸結(jié)起來，基層公權(quán)力規(guī)范運行，關(guān)鍵要掌握以下幾“招”。

——通過編制公權(quán)力清單劃定基層公權(quán)力邊界。

基層公權(quán)力清單實際上不能狹隘理解為僅有“權(quán)力清單”，必須涵蓋配套的責(zé)任清單和負(fù)面清單。編制權(quán)力清單，可根據(jù)不同類型組織的特點和各地從實際出發(fā)的治理需求，列出相關(guān)的權(quán)力事項，避免“一刀切”。編制責(zé)任清單，需要充分考慮到基層工作大量來自上級委派，故而要同時對上級政府部門、基層自治組織編制責(zé)任清單，厘清雙方的具體職責(zé)。特別需要注意的是，責(zé)任清單必須要與權(quán)力清單相一致。編制負(fù)面清單，群眾普遍關(guān)切的、涉及“人財物”且多腐易腐的權(quán)力事項應(yīng)首先列入，同時明示防范廉政風(fēng)險的具體舉措。

——明確基層公權(quán)力規(guī)范運行流程。

在公權(quán)力清單基礎(chǔ)上，構(gòu)建完整的基層公權(quán)力規(guī)范運行流程圖，其中要明確權(quán)力運行依據(jù)、涵蓋范圍，事項辦理主體、辦理方式、時限要求，及相關(guān)紀(jì)律規(guī)定等內(nèi)容，群眾辦事與干部履職都可“按圖索驥”，最大限度防范權(quán)力濫用與誤用。流程圖與清單須得相互照應(yīng)，這樣才能厘清大小事項所涉權(quán)力的邊界框架與運行軌跡。有了流程圖，無論是來自廣大群眾與社會力量的民主監(jiān)督，還是上級部門的職能監(jiān)督，都可更有針對性地發(fā)揮效能，切實推動基層公權(quán)力透明化運行。

——促進上級政府部門與基層自治組織之間合理銜接。

對基層公權(quán)力的規(guī)范需要科學(xué)界定政府部門與基層自治組織的職責(zé)分工，避免政府部門用制度規(guī)范的名義給基層“層層加碼”。為此，上級政府在基層公權(quán)力清單編制和調(diào)整過程中要充分吸收基層的意見，允許基層對清單內(nèi)容提出異議，最后通過合理協(xié)商，在基層確認(rèn)基礎(chǔ)上確定清單內(nèi)容。不可忽視的是，上級政府在編制清單內(nèi)容時要有統(tǒng)籌眼光，應(yīng)要求各職能部門打破各自為政思維，盡可能充分地報備工作中所有需要基層配合的環(huán)節(jié)，并明確所涉事務(wù)可操作的程序。同時，兩項機制必須作為合理銜接的“守護神”確立下來：上下貫通的垂直問責(zé)機制與基層探索的容錯糾錯機制。

——賦予基層更多自主空間。

由容錯機制，自然要談到基層自主空間的問題。一方面，權(quán)力清單要賦予基層一定自由裁量權(quán)。基層治理向來不乏權(quán)宜之計，日益需要專門知識，這些都無法簡單納入條條框框的傳達范圍。過度束縛基層的手腳，只能帶來基層治理的日益僵化。因此，清單制定切不可貪多求全，寄望“一張清單管一切”，那只能事與愿違，更可能嚴(yán)重挫傷基層干部積極性。只要有周密的權(quán)力監(jiān)督設(shè)計，賦予基層施政必要的自由裁量權(quán)是完全可行的。另一方面，要鼓勵基層編制自治清單，作為保障基層自治活力的制度手段。

——基層公權(quán)力清單實行動態(tài)調(diào)整。

基層治理情勢千變?nèi)f化，基層公權(quán)力清單怎能一成不變?這就要引入動態(tài)調(diào)整機制。首先，針對緊急事項設(shè)立緊急流程。基層公權(quán)力清單主要包括日常事務(wù)，難以充分考慮到疫情防控、限期整改等突發(fā)緊急任務(wù)。這類任務(wù)往往“時間緊壓力大”，就需要為之專門準(zhǔn)備遵循簡、便、快原則的緊急流程，讓基層盡快施展手腳。其次，允許基層自行申報清單調(diào)整事項。上級部門對此做到有備案、有原則性審核即可，要充分保護基層因地制宜的創(chuàng)造性。第三，清單也要有“生命周期”，可為之規(guī)定一適當(dāng)長度，周期交替之時，就是上級基層會商修改之日。

——以數(shù)字化系統(tǒng)優(yōu)化基層公權(quán)力運行。

條件允許的地方，可開發(fā)專門用于基層公權(quán)力規(guī)范運行的數(shù)字管理系統(tǒng)，基層為其主要使用單位，終端用戶可普及至每一位村、社區(qū)居民戶主?；鶎庸芾韱T將清單內(nèi)容和流程圖錄入系統(tǒng)，終端用戶和管理員都可發(fā)起事項請求，實現(xiàn)基層公權(quán)力規(guī)范的在線操作。系統(tǒng)可以為用戶直觀展示每件事“跑”的全流程，用戶還可及時反饋。當(dāng)然，開發(fā)數(shù)字系統(tǒng)決不能流于“數(shù)字懶政”，老年人等參與數(shù)字化治理的弱勢群體需要予以充分照顧，傳統(tǒng)治理手段行之有效者，也應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揚。(作者系浙江工商大學(xué)校長、浙江大學(xué)社會治理研究院院長)